Estudos para concursos públicos: entenda como as leis são criadas!

O processo legislativo é um dos temas mais cobrados em provas de concursos públicos, especialmente nas disciplinas de Direito Constitucional e Legislativo.

Neste artigo, saiba os conhecimentos básicos quanto ao processo legislativo necessários para aprovação. Concurseiro interessados na área tribunal devem compreender detalhadamente como funciona a elaboração das leis no Brasil.

A seguir, entenda o que é o processo legislativo, suas fases, procedimentos e receba dicas de estudos exclusivas do Direção!

O Que É o Processo Legislativo

O processo legislativo representa o conjunto de atos organizados e pré-ordenados que devem ser obrigatoriamente praticados, seguindo a ordem determinada pela Constituição Federal de 1988 (CF/88), para que sejam elaboradas as espécies normativas primárias do ordenamento jurídico brasileiro.

Essas espécies normativas primárias são aquelas que retiram seu fundamento de validade diretamente da Constituição Federal e possuem a capacidade de inovar o ordenamento jurídico, ou seja, podem criar novas regras e obrigações. O artigo 59 da CF/88 estabelece quais são essas espécies:

• Emendas à Constituição
• Leis complementares
• Leis ordinárias
• Leis delegadas
• Medidas provisórias
• Decretos legislativos
• Resoluções

Para o estudante que está se preparando para concursos, é importante memorizar essa lista, pois questões sobre as espécies normativas são extremamente frequentes nas provas.

Quem Pode Legislar no Brasil

Embora a função de legislar seja exercida com primazia (ou seja, principalmente) pelo Poder Legislativo, ela não é exclusiva desse Poder. Outros Poderes também podem exercer a função legislativa de forma atípica, isto é, excepcionalmente.

O exemplo mais comum dessa situação é a edição de medidas provisórias pelo Poder Executivo. Quando o Presidente da República edita uma medida provisória, ele está exercendo função legislativa, embora pertença ao Poder Executivo. Esse é um conceito crucial para quem estuda Direito Constitucional para concursos: a separação dos poderes não é absoluta, existindo funções típicas (principais) e atípicas (secundárias) de cada Poder.

As Três Fases do Processo Legislativo

O processo legislativo brasileiro divide-se, essencialmente, em três grandes fases: introdutória, constitutiva e complementar. Cada uma dessas etapas possui características específicas e exigências constitucionais que devem ser rigorosamente observadas.

Fase Introdutória: A Iniciativa Legislativa

A fase introdutória inaugura todo o processo legislativo e ocorre por meio do ato de iniciativa. A iniciativa legislativa é a capacidade jurídica de deflagrar, ou seja, de dar início ao procedimento de elaboração de uma lei.

A Constituição Federal estabelece diversos legitimados para exercer a iniciativa legislativa. São eles:

• Membros da Câmara dos Deputados
• Comissões da Câmara dos Deputados
• Membros do Senado Federal
• Comissões do Senado Federal
• Comissões do Congresso Nacional
• Presidente da República
• Supremo Tribunal Federal (STF)
• Tribunais Superiores
• Procurador-Geral da República
• Cidadãos (através da iniciativa popular)

Para o concurseiro, é fundamental entender que existem diferentes tipos de iniciativa legislativa, cada uma com suas particularidades:

Iniciativa Geral (ou Comum)

A iniciativa geral é atribuída a parlamentares, ao Presidente da República e aos cidadãos para propor leis sobre variadas matérias que não estejam reservadas a outros legitimados. Esse tipo de iniciativa permite que esses atores proponham projetos de lei sobre temas diversos, desde que não sejam de competência privativa de outra autoridade.

Iniciativa Privativa (ou Exclusiva)

A iniciativa privativa ocorre quando apenas uma determinada autoridade ou órgão pode dar início ao processo legislativo sobre determinadas matérias. O caso mais cobrado em concursos é o das matérias reservadas ao Presidente da República.

Por exemplo, apenas o Presidente pode iniciar projetos de lei que tratem de:

• Criação de cargos públicos
• Estruturação de ministérios
• Aumento de remuneração de servidores
• Regime jurídico de servidores públicos

Essa é uma informação extremamente relevante para concurseiros, pois muitos certames abordam especificamente quais matérias são de iniciativa privativa do Chefe do Executivo.

Iniciativa Popular

A iniciativa popular é uma importante forma de participação direta dos cidadãos no processo legislativo. Para que seja exercida validamente, a Constituição estabelece requisitos específicos:

• Subscrição (assinatura) de pelo menos 1% do eleitorado nacional
• Esse eleitorado deve estar distribuído por no mínimo cinco Estados da Federação
• Em cada um desses Estados, deve haver pelo menos 0,3% dos eleitores daquele Estado

Esses números são frequentemente cobrados em questões de múltipla escolha e certo/errado, portanto, merecem atenção especial do candidato.

Fase Constitutiva: Deliberação, Votação e Sanção/Veto

A fase constitutiva é a mais complexa e extensa do processo legislativo. Nela, o projeto de lei é discutido, votado pelo Poder Legislativo e, posteriormente, submetido à apreciação do PoderExecutivo.

Sistema Bicameral: Casa Iniciadora e Casa Revisora

No âmbito federal, o Brasil adota o sistema bicameral, o que significa que existem duas casas legislativas: a Câmara dos Deputados e o Senado Federal. Um projeto de lei deve ser obrigatoriamente apreciado por ambas as casas.

Em regra geral, a Câmara dos Deputados funciona como Casa Iniciadora e o Senado Federal como Casa Revisora. Isso significa que a maioria dos projetos de lei começa sendo analisada na Câmara e, depois de aprovada, segue para o Senado.

No entanto, essa regra possui exceções importantes. Quando um Senador apresenta um projeto de lei, o Senado atua como Casa Iniciadora e a Câmara como Revisora. O mesmo ocorre quando o projeto é de iniciativa do Presidente da República e é protocolado primeiramente no Senado.

Deliberação e Votação nas Comissões

Antes de chegar ao plenário, o projeto de lei passa obrigatoriamente por comissões temáticas. Essas comissões são grupos especializados de parlamentares que analisam aspectos específicos do projeto.

Uma das comissões mais importantes é a Comissão de Constituição e Justiça (CCJ). Essa comissão realiza o chamado “controle político preventivo de constitucionalidade”, ou seja, verifica se o projeto de lei está em conformidade com a Constituição Federal antes mesmo de ele se tornar lei.

Para o estudante de concursos, é essencial compreender que esse controle preventivo é uma das formas de evitar que leis inconstitucionais sejam criadas. Caso a CCJ identifique algum vício de inconstitucionalidade, o projeto pode ser arquivado antes mesmo de chegar ao plenário.

Votação no Plenário: Quóruns de Aprovação

Quando o projeto chega ao plenário, os quóruns de votação variam conforme o tipo de norma que está sendo criada:

Leis Ordinárias: Exigem maioria simples para aprovação. Maioria simples significa a maioria dos parlamentares presentes na sessão de votação, desde que haja quórum mínimo de instalação (maioria absoluta dos membros).

Leis Complementares: Exigem maioria absoluta para aprovação. Maioria absoluta significa o primeiro número inteiro após a metade do total de membros da Casa Legislativa. Por exemplo, na Câmara dos Deputados, que possui 513 deputados, a maioria absoluta é de 257 votos.

Essa diferença entre maioria simples e maioria absoluta é um dos temas mais cobrados em concursos públicos, especialmente em questões que tentam confundir o candidato.

Deliberação Executiva: Sanção ou Veto

Após o projeto ser aprovado nas duas casas legislativas (Câmara e Senado), ele segue para o Presidente da República, que tem 15 dias úteis para tomar uma decisão. O Presidente possui duas opções:

Sanção: Significa que o Presidente concorda com o projeto aprovado pelo Legislativo. A sanção pode ser:

• Expressa: Quando o Presidente manifesta expressamente sua concordância
• Tácita: Quando o Presidente permanece em silêncio após o prazo de 15 dias úteis, presumindo-se sua concordância

Veto: Significa que o Presidente discorda total ou parcialmente do projeto. O veto deve ser sempre motivado, ou seja, o Presidente precisa apresentar as razões pelas quais está vetando. Existem dois fundamentos constitucionais para o veto:

• Veto por inconstitucionalidade: Quando o Presidente entende que o projeto viola algum dispositivo da Constituição Federal
• Veto por contrariedade ao interesse público: Quando o Presidente considera que o projeto, embora constitucional, não atende ao interesse da coletividade

Um ponto crucial para concurseiros: o veto presidencial não é definitivo. Ele pode ser rejeitado (derrubado) pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, reunidos em sessão conjunta do Congresso Nacional. Se o veto for rejeitado, o projeto se transforma em lei mesmo contra a vontade do Presidente.

Fase Complementar: Promulgação e Publicação

A fase complementar é a etapa final do processo legislativo e compreende dois atos fundamentais:

Promulgação

A promulgação é o ato que atesta formalmente a existência da lei no ordenamento jurídico. Por meio da promulgação, certifica-se que a lei foi validamente elaborada seguindo todos os procedimentos constitucionais exigidos e que ela é executável e potencialmente obrigatória.

A promulgação é, portanto, uma espécie de certidão de nascimento da lei. Após a promulgação, a lei existe juridicamente, mas ainda não produz efeitos práticos.

Publicação

A publicação é a condição de eficácia da lei. Somente após a publicação no Diário Oficial é que os destinatários da norma (cidadãos, servidores públicos, empresas) tomam conhecimento oficial do conteúdo da lei, permitindo que ela passe a ser obrigatória.

Para o estudante de concursos, é fundamental distinguir esses dois conceitos:

• Promulgação = atesta a existência da lei
• Publicação = torna a lei eficaz e obrigatória

Essa distinção é frequentemente cobrada em provas, especialmente em questões que testam o conhecimento sobre vigência e eficácia das leis.

Procedimentos Legislativos

Além do procedimento ordinário (comum), que é mais demorado e não possui prazos rígidos estabelecidos pela Constituição, existem outros ritos especiais para a tramitação de projetos de lei:

Procedimento Sumário (Regime de Urgência)

O regime de urgência pode ser solicitado pelo Presidente da República para acelerar a tramitação de projetos de lei de seu interesse. Quando o regime de urgência é concedido, estabelecem-se prazos constitucionais:

• 45 dias para a Câmara dos Deputados deliberar
• 45 dias para o Senado Federal deliberar

Se esses prazos não forem cumpridos, ocorre o “trancamento de pauta”, ou seja, a Casa Legislativa fica impedida de votar qualquer outra matéria até que delibere sobre o projeto em regime de urgência. Essa é uma ferramenta importante do Presidente para pressionar o Congresso a votar seus projetos prioritários.

Procedimentos Especiais

Existem procedimentos especiais estabelecidos pela Constituição para determinadas espécies normativas:

Medidas Provisórias

As medidas provisórias são editadas pelo Presidente da República em casos de relevância e urgência. Elas possuem características únicas:

• Produzem efeitos imediatos, ou seja, entram em vigor assim que são publicadas
• Têm prazo de vigência de até 60 dias, prorrogável uma única vez por igual período, totalizando 120 dias
• Enquanto produzem efeitos, aguardam votação pelo Congresso Nacional
• Se não forem votadas em 120 dias, perdem a eficácia desde a edição (efeito ex tunc)
• Se aprovadas pelo Congresso, são convertidas em lei
• Se rejeitadas, perdem imediatamente a eficácia

Para concurseiros, é essencial memorizar esses prazos e características, pois são constantemente cobrados em provas.

Lei Delegada

A lei delegada é uma espécie normativa em que o Presidente da República solicita autorização ao Congresso Nacional para legislar sobre temas específicos. O processo funciona assim:

1. O Presidente solicita a delegação ao Congresso
2. O Congresso edita uma resolução autorizando a delegação
3. A resolução estabelece os limites da delegação (matéria, prazo, condições)
4. O Presidente elabora a lei delegada dentro desses limites
5. A lei delegada não retorna ao Congresso para votação (salvo se a resolução determinar)

Esse procedimento é menos comum na prática, mas é cobrado em concursos, especialmente em questões que exploram as diferenças entre as espécies normativas.

Inconstitucionalidade Formal

Qualquer desobediência às regras constitucionais que regem o processo legislativo gera o que se chama de “inconstitucionalidade formal” da norma produzida. Isso significa que a lei foi elaborada de forma irregular, violando procedimentos estabelecidos pela Constituição.

Por exemplo:

• Um projeto de lei de iniciativa privativa do Presidente que foi iniciado por um Deputado
• Uma lei complementar aprovada por maioria simples em vez de maioria absoluta
• Um projeto que não passou pela Casa Revisora

Essas irregularidades podem tornar a lei inconstitucional, mesmo que seu conteúdo seja perfeitamente legítimo.

Controle Preventivo de Constitucionalidade

O vício de inconstitucionalidade formal pode ser evitado preventivamente, ou seja, antes de a lei entrar em vigor. Os mecanismos de controle preventivo são:

1. Comissões legislativas: Especialmente a CCJ, que analisa a constitucionalidade do projeto
2. Veto presidencial: O Presidente pode vetar o projeto por inconstitucionalidade
3. Mandado de segurança impetrado por parlamentares: Deputados e Senadores podem recorrer ao Judiciário para impedir a tramitação de projetos inconstitucionais

Controle Repressivo de Constitucionalidade

Se a lei inconstitucional não for barrada preventivamente e entrar em vigor, o vício pode ser corrigido repressivamente pelo Poder Judiciário após a lei estar pronta. Isso ocorre por meio das ações de controle de constitucionalidade, como:

• Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI)
• Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC)
• Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF)

Para concurseiros, compreender a diferença entre controle preventivo e repressivo é fundamental, pois esse tema é recorrente em provas de Direito Constitucional

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